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Schwarz-gelb nach Regierungswechsel in Nordrhein-Westfalen in der Vertretung der Länder
ohne Mehrheit| In
der politischen Diskussion spielen die Machtverhältnisse im Bundesrat
immer wieder eine große Rolle.
Die am 28. Oktober 2009 ins
Amt
gekommene Bundesregierung aus CDU, CSU und FDP konnte nach der Bildung
einer Landesregierung aus CDU und FDP in Schleswig-Holstein auch in der
Länderkammer mit einer ausreichenden Unterstützung rechnen, seit der
Bildung einer Landesregierung aus SPD und Grünen in Nordrhein-Westfalen
am 14. Juli 2010 ist diese Mehrheit dahin.
Die
Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat spielen bei der Gesetzgebung
eine
wichtige Rolle, denn jedes Gesetz muss nicht nur die gewählte
Volksvertretung, den Bundestag, sondern auch den Bundesrat passieren. Nicht immer herrschte Gleichklang bei den Mehrheitsverhältnissen in den Verfassungsorganen Bundestag und Bundesrat. So hatte die vorherige Bundesregierung, die Große Koalition aus CDU, CSU und SPD, zuletzt keine entsprechende Mehrheit von Bundesländern, die von Parteien der gleichen Couleur regiert wurden. Auch die letzte rot-grüne Bundesregierung unter Bundeskanzler Schröder hatte große Schwierigkeiten bei der Umsetzung ihrer Politik, weil dem eine Mehrheit von CDU-oder CSU-regierten Ländern und „neutralen“ Ländern, d.h. Länder mit einer Regierungsbeteiligung von nicht an der Bundesregierung beteiligten Parteien, gegenüberstand. Nach der vorletzten Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen am 22. Mai 2005 hätte noch ein weiteres Land „umkippen“ müssen, um im Bundesrat eine Zweidrittelmehrheit zu schaffen, mit der die Gesetzgebungstätigkeit quasi lahmgelegt werden könnte. Aus Furcht vor dieser Situation führte Kanzler Schröder Neuwahlen herbei, als deren Folge eine Große Koalition aus Union und Sozialdemokraten entstand, die im Bundesrat zunächst über eine satte Mehrheit verfügte. Ebenso gab es im Bundesrat Phasen mit einer von Sozialdemokraten geprägten Mehrheit, etwa in den letzten Jahren der Regierungszeit von Bundeskanzler Kohl, der dadurch seine Steuerreformpläne nicht durchsetzen konnte.  Bild oben: Blick in den Plenarsaal des Bundesrates, der seit 2000 seinen Sitz im ehemaligen Preußischen Herrenhaus in Berlin hat Die starke Stellung des Bundesrates bei der Gesetzgebung war unter anderem ein Hintergrund für die Föderalismusreform, mit der das Verhältnis zwischen Bund und Ländern überarbeitet worden ist. Spielt der Bundesrat tatsächlich eine solch bedeutende Rolle, ist er der große Antagonist des Bundestages? Mit ihrer Stimme bei einer Landtagswahl bestimmen die Wähler auch die Machtverhältnisse im Bundesrat. Denn dieses Verfassungsorgan ist die Vertretung der 16 Bundesländer, und die von der jeweiligen Landesregierung bestimmten Mitglieder repräsentieren ihr Land im Bundesrat. Die 69 Stimmen des Bundesrates verteilen sich derzeit (mit großer Koalition in Thüringen und Jamaika-Koalition im Saarland und rot-roter Regierung in Brandenburg sowie rot-grüner Minderheitsregirung in Nordrhein-Westfalen) auf 32 Stimmen für von CDU/CSU zusammen mit FDP regierte Länder, 11 Stimmen für von einer Großen Koalition aus CDU und SPD regierte Länder, 8 Stimmen für Länder mit Linke-Beteiligung, 4 Stimmen für allein von der SPD regierte Länder, 8 Stimmen für rot-grüne Länder und 6 Stimmen für von CDU und Grünen regierte Länder, z.T. zusammen mit der FDP. „Neutrale Länder“: Wenn sich die eine Landesregierung tragenden Parteien nicht auf eine gemeinsame Linie bei der Unterstützung eines Gesetzesvorhabens im Bundesrat verständigen können, sehen die Koalitionsvereinbarungen meistens die Stimmenthaltung des betreffenden Bundeslandes vor. Solche Länder bezeichnet man im politischen System Deutschlands auch als „neutrale Länder“. Jedes Gesetz, welches vom Bundestag verabschiedet wird, durchläuft im weiteren Gesetzgebungsverfahren den Bundesrat. Findet ein zustimmungspflichtiges Gesetz nicht die Zustimmung des Bundesrates, ist es definitiv gescheitert und nicht zustande gekommen. Bei Einspruchsgesetzen genügt es, wenn der Bundestag den Einspruch des Bundesrates mit gleicher Mehrheit zurückweist. Bei beiden Arten von Gesetzen kann der Bundesrat den Vermittlungsausschuss anrufen. Problematisch wird es, wenn der Bundesrat mit zwei Dritteln seiner Mitglieder Einspruch erhebt. Dann kann der Bundestag den Einspruch ebenfalls nur von einer Zweidrittelmehrheit zurückweisen. So regelt das Artikel 77 Absatz 4 des Grundgesetzes (GG). Im Ergebnis könnte jedes Gesetzgebungsverfahren gestoppt werden. Eine solche Konstellation hat es in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nicht gegeben. Hätten wir dann eine Staats- oder Verfassungskrise? |
 Bild oben: Das Gebäude des Bundesrates in Berlin  Wie
setzt sich der Bundesrat zusammen?
Jedes Bundesland hat eine bestimmte Anzahl von Stimmen, die zwischen drei und sechs beträgt (Artikel 51 Absatz 3 GG). Kleine Länder sind eindeutig im Vorteil. So verfügt das größte Bundesland Nordrhein-Westfalen nur über zweimal mehr Stimmen als das kleinste Land (Bremen), obwohl in Nordrhein-Westfalen 27 mal mehr Einwohner wohnen. Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden, wobei es keine Stimmführerschaft des jeweiligen Ministerpräsidenten gibt (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2002 BVerfGE 106,310 = NJW 2003,339). Mitglieder des Bundesrates sind die von der Landesregierung bestimmten Mitglieder, das sind der Regierungschef des Landes und bestimmte Minister und deren Vertreter (Artikel 51 Absatz 1 GG). Der Ministerpräsident eines Bundeslandes übernimmt nach einer feststehenden Reihenfolge für ein Jahr das Amt des Bundesratspräsidenten und ist damit zugleich Vertreter des Bundespräsidenten (Artikel 57 GG).  Was hat sich sich durch die Föderalismusreform
geändert?
Am 1. September 2006 ist der erste Teil der Föderalismusreform in Kraft getreten. Zuvor hatte der Bundesrat auf seiner Sitzung am 7. Juli 2006 zugestimmt, nachdem bereits der Bundestag mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit die Verfassungsänderung verabschiedet hatte. Generalisierend kann man sagen, dass der Bund Gesetzgebungszuständigkeiten an die Länder abgibt, dafür im Gegenzug die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen herabgesetzt wird; es sollen jetzt nur noch 35-40 % der Vorhaben der Zustimmung bedürfen, der Rest sind Einspruchsgesetze, die vom Bundestag mit gleicher Mehrheit zurückgewiesen werden können. Was sind die wichtigsten Veränderungen? - Auflösung der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) und der Gesetzgebung nach Art. 74 a GG - Überführung dieser Materialien in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, aber Einführung einer Abweichungsgesetzgebung, d.h. Länder können in bestimmten Bereichen (z.B. Hochschulzulassung, Hochschulabschlüsse, Umwelt) abweichende Regelungen treffen - ausschließliche Zuständigkeit der Länder für Strafvollzug, Heimrecht, Ladenschluss, Gaststättenwesen sowie Laufbahn, Besoldung und Versorgung von Beamten, Bundeskompetenz nur für Statusrecht der Beamten - keine Finanzhilfen des Bundes für besondere Investitionen der Länder und Gemeinden, wenn die Materie zur ausschließlichen Gesetzgebung der Länder zählt - Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nicht mehr nötig für alle Gebiete der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 72 Abs. 2 GG) |
 Welche Rolle spielt der Bundesrat?
Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes mit, so sagt es Artikel 50 des Grundgesetzes. Hat der Bundestag ein Gesetz verabschiedet, wird es dem Bundesrat zugeleitet. Ein Gesetzesvorhaben kann aber auch zunächst im Bundesrat eingebracht werden, von dem es dann nach dessen Zustimmung an den Bundestag durch die Bundesregierung zuzuleiten ist (Artikel 76 Absatz 3 GG). Gesetzesvorlagen der Bundesregierung sind zunächst dem Bundesrat vorzulegen, der innerhalb von sechs Wochen dazu Stellung nimmt (Artikel 76 Absatz 2 GG). Unterscheidung zustimmungsplichtiges Gesetz / Einspruchsgesetz: Schwieriger ist da schon die Frage zu beantworten, wann ein Bundesgesetz ein bloßes Einspruchsgesetz ist oder zustimmungspflichtig ist. Häufig hört man dazu die Antwort, ein Gesetz sei zustimmungspflichtig, wenn es die Interessen der Bundesländer in besonderer Weise betreffe. Solche allgemeinen Erörterungen treffen nicht den Kern. Ein Gesetz unterliegt nur dann der Zustimmungspflicht, wenn das Grundgesetz dies genau vorsieht. Solche Fälle sind vor allem: |
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| vor Föderalismusreform | nach Föderalismusreform: | |
| 1) Das Gesetz enthält eine Regelung über die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (Artikel 84 Absatz 1 GG). | Zustimmungsbedürftigkeit nur, wenn Bundesgesetze keine Abweichungsmöglichkeit der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder vorsehen (Ergänzung: Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden) | |
| 2) Das Gesetz ermächtigt die Bundesregierung zur Erteilung von Einzelweisungen in besonderen Fällen (Artikel 84 Absatz 5 GG). | keine Veränderung | |
| 3) Gesetze, welche die Bundesländer im Auftrag des Bundes ausführen, enthalten Regelungen über die Einrichtung der Behörden (Artikel 85 Absatz 1 GG). | Ergänzung: Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden | |
| 4) Bestimmte Gesetze im Bereich der Verteidigung (Artikel 87 b GG). | keine Veränderung | |
| 5) Geldleistungen des Staates werden zumindest zu einem Viertel von den Ländern getragen (Artikel 104 a Absatz 3 Grundgesetz). | zustimmungspflichtig, wenn Gesetze Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen oder geldwerten Sachleistungen gegenüber Dritten begründen | |
| 6) Gesetze, die Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen gewähren (Artikel 104 a Absatz 4 Grundgesetz) | Regelung bleibt im groben unverändert, nur Präzisierung hinsichtlich der Mittelverwendung | |
| 7) Steuergesetze, wenn das Steueraufkommen zumindest teilweise den Ländern oder den Gemeinden zusteht (Artikel 105 Absatz 3 GG). | keine Veränderung | |
| 8) Verfassungsändernde Gesetze (Artikel 79 Absatz 2 GG) | keine Veränderung | |
| 9) Sonstige Fälle: Artikel 87 c, 87 d, 87 e Absatz 5, 104 a Absatz 5, 106 Absatz 5 und 6, 106 a, 107, 108 Absatz 2,4 und 5, 109 Absatz 4 Grundgesetz | keine Veränderung | |
| neu: Bundesgesetze auf bestimmten Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung bedürfen stets der Zustimmung (Artikel 74 Absatz 2 GG, so Staatshaftung, Statusrecht der Beamten mit Ausnahme von Laufbahnen, Besoldung und Versorgung) | ||
Wenn ein an sich zustimmungspflichtiges Gesetz
geändert wird, hängt die Zustimmungsbedürftigkeit des
Änderungsgesetzes davon ab, ob die in dem Gesetz enthaltenen Regelungen
Der Bundeshaushalt wird übrigens in Form eines Einspruchsgesetzes verabschiedet (Artikel 110 Absatz 2 GG, es ist Bundestag und Bundesrat zeitgleich zuzuleiten [Absatz 3]). Keine Rolle spielt der Bundesrat dagegen bei der Wahl des Bundespräsidenten oder des Bundeskanzlers, kann diesen auch nicht durch Misstrauensvotum stürzen. |
Weitere Aufgaben des Bundesrates
neben der Gesetzgebung: Neben seiner wichtigsten Funktion, der Rolle bei der Gesetzgebung, wirkt der Bundesrat bei der Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50 GG). Das sind z.B.:
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Weil
während der Legislaturperiode des Bundestages laufend Landtagswahlen
stattfinden und die unterschiedlichen politischen Stimmungen
widerspiegeln und die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat damit variabel
sind, ist die Gesetzgebungstätigkeit der Regierung nicht gerade
einfach. Häufig dienen Landtagswahlen als Stimmungsbarometer für die
Bundespolitik und werden von den Wählern genutzt, der Bundesregierung
einen Denkzettel zu verpassen. Übrigens fasst der Bundesrat seine
Beschlüsse mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitglieder. Es reicht
somit nicht aus, wenn als einzige Länder Bremen und das Saarland mit
„Ja“ abstimmen und sich die restlichen Länder der Stimme enthalten. Es
besteht zwar Einigkeit, dass der Bundesrat von der Opposition nicht als
bloßes Mittel der politischen Agitation missbraucht werden darf, aber
letzten Endes ist er doch ein Instrument im Wettstreit der Parteien.
Wenn ein Land einem Gesetzesvorhaben nicht zustimmt, begründet die
Landesregierung dies häufig mit dem Wohl des Landes und nicht aus einer
parteilichen Ablehnung heraus. Jedoch hat die Opposition bislang viele
zustimmungspflichtige Gesetze gestoppt, wie das Zuwanderungsgesetz (im
zweiten Anlauf) oder das Ergänzungsgesetz zu den Lebenspartnerschaften.
Übrigens: Einen Einspruch kann der Bundesrat erst nach erfolgter Einschaltung des Vermittlungsausschusses erheben (Artikel 77 Absatz 3 GG). Findet man im Vermittlungsausschuss einen Kompromiss, müssen bei einer Änderung des Gesetzesvorhabens der Bundestag und der Bundesrat erneut befinden. Empfiehlt der Ausschuss eine Beibehaltung des Vorhabens, hängt dessen Erfolg von der erneut einzuholenden Zustimmung der Ländervertretung ab. Kritisch wird es, wenn im Vermittlungsausschuss ein Patt herrscht, also Regierungsparteien und Opposition über die gleiche Stimmenanzahl verfügen. Da für einen Vermittlungsvorschlag dieses Ausschusses die Mehrheit der abgegebenen Stimmen notwendig ist, kommt ein Vorschlag nicht zustande, wenn sich die Kontrahenten nicht einigen (vgl. hierzu Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 2004 zu Az. 2 BvE 3/02 [NJW 2005,203]: über die Besetzung der Hälfte der Mitglieder durch den Bundestag musste neu entschieden werden, es gibt keine Bevorzugung der politischen Mehrheitskonstellation des Bundestages bei der Sitzvergabe). Auf der Seite der Länder hat jedes Bundesland einen Sitz im Vermittlungsausschuss, die andere Hälfte wird vom Bundestag entsprechend der Stärke der Fraktionen gestellt. Überwiegend wird der Bundesrat wegen der hohen Sachlichkeit der dort geführten Debatten und der Fachkenntnis seiner Mitglieder gelobt, da schließlich die Länder in der Mehrzahl der Fälle die Gesetze ausführen und von daher viele praktische Erfahrungen haben. Doch das Spektakel bei der Abstimmung über den ersten Entwurf des Zuwanderungsgesetzes, wobei die Mitglieder der brandenburgischen Landesregierung unterschiedliche Stimmen abgaben, und die Unzulänglichkeit des Gesetzes über das Arbeitslosengeld II, wo die Kommunen zunächst stärker belastet als entlastet wurden, weisen auf ein sinkendes Niveau hin und lassen Zweifel an der Professionalität des Bundesrates aufkommen. Die Politik hat die zunehmende Problematik des föderalen Systems in Deutschland erkannt. Im Oktober 2003 beschlossen Bundestag und Bundesrat die Einsetzung einer aus 32 Mitgliedern bestehenden Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung unter dem Vorsitz des SPD-Vorsitzenden Müntefering und dem bayerischen Ministerpräsidenten Stoiber. Doch ein gemeinsamer Änderungsvorschlag scheiterte am 17. Dezember 2004 an unüberwindbaren politischen Gräben. Mit Zustandekommen der Großen Koalition im November 2005 wurde allerdings die Föderalismusreform neu aufgegriffen, deren erster Teil im Sommer 2006 verwirklicht wurde. Allerdings hätte die Reduzierung der zustimmungspflichtigen Gesetze nichts geändert, wenn im Bundesrat das andere politische Lager über eine Zweidrittelmehrheit verfügt, da dann auch Einspruchsgesetze nicht gegen den Willen des Bundesrates zustande kommen können. Schon die Zustimmungspflicht vieler Gesetze ist ein Unikum der deutschen Politik. Ob die Lösung in einer Verschiebung von Kompetenzen vom Bund zu den Ländern im Eintausch gegen die Reduzierung des Zustimmungserfordernis den Weg weist, bleibt abzuwarten. Denn auf der anderen Seite schrumpft der Handlungsspielraum des nationalen Gesetzgebers zu Lasten der Europäischen Union. Des Weiteren: Wenn Frankreich und Deutschland ein Kulturabkommen abschließen wollen, ist auf der französischen Seite nur ein Ministerium beteiligt, auf der deutschen Seite achten aber gleich 16 Bundesländer darauf, dass ihre Kompetenzen nicht beschnitten werden. Sicherlich trägt der Föderalismus den unterschiedlichen landsmannschaftlichen und historischen Traditionen Rechnung, er darf aber nicht zu Isolationismus, Eigenbrötlerei und bloßem Machtpoker führen. Gänzlich abschaffen lässt sich der Bundesrat nicht, da die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung zu den wesentlichen und unveränderbaren Prinzipien unserer Verfassung zählt (Artikel 79 Absatz 3 GG). |
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